A presente comunicação resulta de uma Conferência proferida no âmbito do “II Encontro de Estudantes Guineenses da Administração Pública”. Nasce do debate sobre “os desafios da administração pública na Guiné-Bissau”, tema do evento, organizado integralmente por estudantes do curso de administração, da mesma Universidade, que ocorreu entre os dias 28 e 29 de novembro de 2019. O desígnio é o de socializar a produção acadêmica de conhecimento guineense sobre o país, no campo de administração, da sociologia, da educação, da ciência política e das relações internacionais a partir de abordagens teóricas e conceituais multidimensionais para a compreensão da configuração da administração guineense, em diálogo com a África e com contextos de outros países. Busca-se, assim, contribuir com o debate sobre a reforma de Estado em África a partir do caso guineense.

Para alcançar esse objetivo temático, deixo a minha contribuição e impressão imaginativa situando o debate da reforma de Estado dentro da tradição pan-africana e, em seguida, aponto os desafios do Estado Novo pós-colonial guineense na gestão da governabilidade, extensivo ao contexto de outros países africanos. Depois centro-me em suas implicações no processo em curso de democratização. Finalmente, analiso implicações de tais configurações e os desafios conceituais na análise da gestão pública do Estado guineense.

Os contornos do projeto dos Estados em África estão formulados no interior do debate pan-africanista sobre a imaginação estatal africana. A questão central de indagação dizia respeito as condições necessárias para que a África pudesse, por si mesma, tomar em suas mãos os destinos nacionais, como uma comunidade política de origem, sentimentos e culturas compartilhadas, num sentido muito geral, daí derivou as múltiplas interpretações conceituais sobre suas configurações, predominante nas formulações iniciais de Du Bois, Azikiwé, Cesaire e Senghor, entre outros.

Apesar das diferenças conceituais, importa realçar que tais pensadores compartilhavam a necessidade de um movimento cultural continental. Nkrumah e Seco Toure, por sua vez, enfatizavam a abordagem política fundamental para as independências e unidade africana e, consequentemente, para a formulação do aparelho administrativo estatal, cada um à sua maneira. Já a corrente economicista, em contraposição, formulada por Mamadu Dia e Mamadou Toure, entre outros, realçam a necessidade de desenvolvimento econômico, base fundamental para a criação de estados nacionais em África.

O contexto era de duas grandes guerras na Europa que geraram mudanças significativas em África, marcado por diversos Congressos Pan-Africanos a partir de 1945 em diante, que culminou na criação da atual União Africana, em 1963, que acompanhou a onda das independências africanas. No caso das ex-colônias portuguesas em África, a independência se deu mais tarde, princípios dos anos 1970.

Quando ocorreu a independência de Guiné-Bissau, em 1973, o debate central sobre a construção de Estado ficou marcada, no plano interno, pelo desejo de construção da nação, em que o marxismo-leninismo, embora não assumido formalmente pelo Movimento de Libertação, serviu-se de argumento para se sobrepor às questões de “raça”, de etnia e do legado colonial para a construção de novas estruturas sociais.

A preocupação com a ideia da modernização para o desenvolvimento econômico, proposto pelo partido de Estado oficioso, propunha fases para a sua concretização, em que a independência política seria o projeto menor, e o desenvolvimento econômico seria o projeto maior. A teoria da modernização segundo a qual as sociedades teriam que passar de fases mais simples para as mais complexas pesou-se sobremaneira. É a ideia de desenvolvimento como a superação de etapas, e, no marxismo, chama-se “desenvolvimento das forças produtivas e das relações de produção. Por isso a ênfase recaiu na agricultura.

A estrutura administrativa em construção, nesse período, como não podia deixar de ser, estava centrada no Estado-partido, por meio do partido único oficioso, como instrumento de gestão de políticas públicas. A lógica coercitiva, típica de autoritarismo burocrático, centrado na elite militar, foi sistematicamente aplicada para impor a governabilidade coercitiva atrelada a democracia revolucionária e ao centralismo democrático, após a independência.

A complexidade dessa situação centralizadora tornou-se maiores se consideramos os imperativos da gestão pública dado o modelo de desenvolvimento devido ausência de recursos humanos qualificados da administração pública, dentro de um quadro mais geral de restruturação da nova ordem política, econômica e social do país. A nova agenda pós independência incluía, entre seus objetivos, além de desenvolvimento econômico e construção de nação-Estado e a democracia revolucionaria, a formação de um novo homem.

A partir da instauração do Estado pós-colonial, após a independência, que não rompeu com suas heranças negativas de centralização da política colonial coercitiva, o então regime recorreu o privilegiamento dos “Armazéns do Povo” como estratégia para enfrentar os novos desafios. A busca de melhor eficácia administrativa na administração da crise econômica ficou reforçada pela centralização regulatória e acentuado crise alimentar devido a falta de investimentos na agricultura, até então considerado pelo regime como alavanca do Novo Estado pós-colonial.

A tensão entre as formas de alcançar as metas governamentais para diminuir a escassez de bens de consumo para satisfazer as necessidades básicas da população, sobretudo na zona rural que serviu de “força física” para a luta de libertação, tais metas não conseguiram reforçar a legitimidade do governo, anos 1970, e num segundo momento, agravadas nos anos 1980, quando ocorreu o golpe de Estado que destituiu o primeiro presidente escolhido pela cúpula do Movimento de Libertação.

A partir da chamada globalização do mercado capitalista, finais dos anos 1980 e princípios dos anos 1990, a Guiné Bissau vivenciou a concretização das determinações econômicas e financeiras do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BM) através de pacotes de reformas liberais, segundo Sistema Bretton Woods.

O fracasso sucessivo dos programas de estabilização macroeconômica e ajustes fiscais, como mecanismo de gestão tecnocrata e liberal da economia, alargou o leque dos problemas não resolvidos, além de gerar grandes constrangimentos a credibilidade das instituições políticas. Os encargos e os desgastes econômicos envolvidos acentuaram ainda mais a descrença generalizada na eficácia do Estado, aprofundando a crise do Estado. O termo crise de Estado foi interpretado como falta de preparação e ausência de competências técnicas dos governantes e do país como um todo na condução eficaz de assuntos públicos.

Com o processo da democratização, anos 1990, o problema da crise do Estado passou a adquirir diferentes sentidos e interpretações, entendida ora como consequências de sucessivos golpes de Estado, ora como o resultado da presença da herança negativa da colonização e da luta armada de libertação nacional, reforçado pela lógica de partido de Estado oficioso, ora expressão da tutela das organizações da sociedade civil controladas pela sociedade política, ora ainda devido ao baixo nível de desenvolvimento econômico e Índice de Desenvolvimento Humano, um dos mais baixos do mundo, e entre os países do Continente, que perfila-se hoje em 177.º posição, no ranking mundial, ano 2019, segundo dados do Banco Mundial.

No campo político e intelectual, a crise do Estado guineense, na atualidade, ficou reforçada também pela ausência de um debate público sobre os assuntos políticos de interesse comum, sem complexos, como imperativo nacional. Infelizmente quando tal debate ocorre, fica restrito a esfera partidária, sob direção de “quadros de partidos”, por isso restrita a abordagens técnicas que olha a política como uma engenharia de gestão de políticas públicas, não como debate de ideias e projetos sociais e propostas econômicas.

Observamos o mesmo caráter elitista e técnica na Agenda Africana 2063 sobre “que África queremos”, agenda vinculada às preocupações Pan-africanas, de viés econômica, inicialmente formulada por Mamadiu Dia e Mamadu Toure, já apontado, enfatizando a necessidade da industrialização do Continente como caminho seguro para (1) o fortalecimento da governação, (2) paz e (3) desenvolvimento, condição sine qua non para que a África financie a sua própria transformação estrutural.

Aqui há um sentido segundo ao qual o sucesso das democracias residiria em seu alto nível de desenvolvimento econômico que garantiria os arranjos institucionais, as condições sociais e políticas favoráveis aos respectivos países. Essa é a visão formulada em abordagens das teorias de transição política para a democracia, particularmente que ocorreram nos países Cone Sul da Europa e Cone Sul da América Latina e presente em diversas abordagens da democracia nos estudos africanos e estudos sobre a África, reforçando uma visão unidimensional da crise e do desenvolvimento do Continente como expressão de gestão técnica burocrática do Estado, centrada num grupo restrito de especialistas ligadas de alguma forma as agências internacionais de desenvolvimento da ONU.

A interpretação da eficácia econômica como condição para eficácia institucional, social e cultural ampliou à tendência histórica à formação de Estados africanos fortes, centralizador, que não só concentra o poder decisório, como também advoga exclusividade na definição de projetos e programas para a sociedade civil, assim como todo o ato de gestão de políticas públicas. Porém, países com tradição autoritária centralizadora, com forte tradição de violência ilegal e conflitos internos, misturados com golpes de Estado, como a Guiné-Bissau, tal abordagem parece me muito problemática para o desenvolvimento do pluralismo político e da diversidade cultural, em todas suas dimensões.

Mais do que uma questão meramente política, no caso guineense, existe um problema adicional gerada por essa visão unidimensional, de viés econômica, que é a negação da própria política. Isso porque grande parte dos projetos sobre a nação é decidida por uma elite de especialistas, chamados peritos, vinculadas, no plano interno, aos dirigentes de partidos hegemônicos, coadjuvados pelas agências internacionais da ONU, no plano externo, fortemente marcadas por uma cultura de racionalidade técnica, em que a desqualificação da política, supostamente pelo seu caráter idealista, pouco pragmático, é relegada como residual, ou menos importante, desqualificando não só a política como também o debate público, são frequentes na atualidade.

A sociedade civil, frequentemente instrumentalizada ou negligenciada, ficaria reduzida ao ato de voto, não como partes integrantes de formulação de políticas. Aqui se percebe a tensão entre a participação da sociedade civil e a representa partidária como constitutivo da crise do Estado e da própria sociedade civil, subjacente a tal tensão apontada acima.

Outro aspecto da crise do Estado tem a ver com a baixa institucionalidade do Estado e autonomia da sociedade civil, não só no monopólio da iniciativa política pelo partido que esteja no poder, como também no controle indiscriminado do Parlamento como arena de disputas partidárias e do monopólio da política, o que evidência a debilidade da efetivação do sistema partidário e eleitoral guineense, muito maleável e frágil, ou muito violado seus pressupostos normativos legais de regulação e de funcionamento.

A incapacidade generalizada de sucessivos governos na administração da crise social, política e econômica, ampliado por sucessivos conflitos e negação do pluralismo no país levou com que a questão da governabilidade (estabilidade) assumisse a primeira preocupação na agenda política atual do país.

A presença de desafios como desemprego, o conflito interno misturados com questões externas, o peso do partido, apropriação privado de recursos públicos, uso abusivo do poder, gerou um sentimento de desencantamento com o Estado, com a democracia e com as organizações da sociedade civil. São problemas que se tornaram recorrentes, nos últimos anos, que exige uma análise multidimensional, não dicotômica e instrumental.

Em contraposição às perspectivas dicotômicas da crise do Estado e suas potencialidades de reconfiguração, parece me mais adequada uma perspectiva que articule e interage os vários níveis de análise. Assim, faz-se necessário ampliar a noção de crise de Estado para incorporação de outros elementos multiformes de análise, dado o acirramento de tensões internas articuladas com forças externas constitutivas da atual dinâmica da globalização societal, contribuindo, assim, para o aprofundamento do debate teórico e conceitual sobre as transformações estruturais das sociedades africanas e guineense, em particular, no quadro atual da globalização, quer no âmbito administrativo estatal, relações e ações sociais, quer no quadro político governamental, cultural, institucional ou econômico.

Por: Ricardino Dumas, PhD em sociologia